Estados frágiles debilitan la democratización: El Leviatán de papel
Hay países en los que las Leyes son más declaraciones de principios que reglas capaces de regular las interacciones que tienen lugar en la sociedad. En esas circunstancias el Estado puede lucir fuerte en el papel, pero en la práctica es poco capaz y por lo tanto no puede operar de manera efectiva. Ese tipo de Estados es lo que Acemoglu y Robinson denominan “Leviatán de papel” en su libro The Narrow Corridor (2008), y que asocian con los Estados latinoamericanos, en los que la Ley suele ser bastante flexible, recordando aquella famosa frase que resume el Estado de Derecho en la región: “Para mis amigos, todo; a mis enemigos, la ley”.
Este fenómeno no es exclusivo de América Latina. La experiencia reciente en Afganistán con el regreso de los talibanes al poder puede dejar algunas lecciones importantes. Una de ellas es que la distancia entre las intenciones y los hechos puede ser muy amplia. El país asiático, con todo el apoyo internacional recibido y con una nueva Constitución, no pudo mantener la ruta trazada hacia una sociedad moderna. Una de las razones de esto es que, si bien hubo logros en algunas áreas, en general el Estado no logró fortalecerse y, por lo tanto, proveer políticas públicas de manera efectiva. En ese contexto la corrupción, la incapacidad de establecer acuerdos, y un país fragmentado facilitaron el regreso de los talibanes.
Tomando en cuenta lo anterior surge una interrogante para países que se encuentran en situaciones de fragilidad estatal: ¿cómo mejorar la capacidad del Estado? En contextos democráticos las respuestas pasan por rotación del gobierno, profesionalización de la burocracia, e incluso cambios en la economía política del país en cuestión. Sin embargo, cuando esa fragilidad tiene lugar en estados además poco democráticos la tarea es aún más compleja pues en principio la rotación del gobierno no es posible (o sencilla), y además los cambios en la economía política implican afectar los intereses de las élites, las cuales seguramente están ligadas el régimen de turno.
En el rompecabezas anterior la única variable que luce factible es la profesionalización de la burocracia. Ejemplo de esto puede ser China, país en el que el Estado se ha ido haciendo más capaz en un contexto autoritario. Un ejemplo más cercano pudiera ser el Chile de Pinochet, el cual para algunos fue un Gobierno efectivo (y claro, dictatorial). Aunque en menor medida, Cuba también ha logrado ciertas mejoras en su capacidad estatal durante los últimos años, igual en un marco autoritario. Todo esto pudiera llevar a pensar que la solución para salir de la trampa de la fragilidad es un régimen autoritario, y esto es un error. El punto es que es posible mejorar la capacidad incluso a pesar de tratarse de un régimen autoritario.
El escenario ideal es que un país frágil y autoritario se democratice y pueda contar con un Estado capaz. Pero la gran interrogante es qué ocurre primero, y la respuesta es que ambos procesos deben irse dando en paralelo. La democracia plena no se logra de manera inmediata, es un largo camino, y no se puede esperar tener esa democracia deseada para luego fortalecer la capacidad del Estado. La capacidad estatal se debe ir construyendo cuando aún la democracia es una tarea pendiente, y esto obliga a pensar que distintos actores nacionales e internacionales con capacidades técnicas deberán ser parte de un gobierno de corte autoritario. Esto, sin duda, implica un gran problema moral.
Esta complejidad es a la que se enfrenta hoy Venezuela. Frente a un Estado incapaz y autoritario la estrategia de quienes adversan al Gobierno ha sido recuperar la democracia para luego promover un Gobierno (y un Estado) más capaz. Pero la reconstrucción de la capacidad estatal no ocurre de la noche a la mañana, lo que genera una brecha entre demandas sociales como consecuencia de la democratización y la respuesta a estas que pueda dar el Estado. Cuando esa brecha está presente la probabilidad de regresar a un régimen autoritario es alto, así como una profundización de la fragilidad. Pensar en cómo recuperar la capacidad desde ya es tan importante como buscar el regreso a la democracia.
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